陈振明版《公共管理学》笔记

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董倩

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[]公共管理学笔记tw"
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导论   公共管理学的视野dp.
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一 公共管理及其相关概念lgxF/
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1.公共管理与公共行政/-92:
公共行政：政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。wq_
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公 共管理：尽管公共管理也包含了公共行政的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。所以公共管理是公共组织提供公共物品和服务 的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任f5
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2.公共部门与公共物品p4
公共部门：是公共事物的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门已经各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门是仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。SBv
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公共物品：是具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品；与公共物品相对应的是私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。^*jd
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3.公共管理与私人管理&A
公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能，如计划、组织、人事预算等。但是公共管理在许多重要方面是与私人管理存在差别的，主要表现在如下几个方面：JFa]
一、公共管理与私人管理的使命不同。}wjUIy
二、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。yE"
三、与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。o%r#$
四、就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。3qI=\y
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4.治理与善治7h"U-
治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。o&gdX
善治是90年代后，世界银行提出的口号，它主要包括合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。`)T"
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二 公共管理学范式的兴起M4
该领域发生了三次重大的范式转变，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学vy<[l
1.对传统公共行政学范式的批评3>
无 论是政策分析途径还是公共管理途径，都可以看作是对传统的公共行政学途径的过时或者失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。在20世纪 二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的传统公共行政学范式是建立在科层制理论和政治---行政二分法的基础上的，它将自己的研究对 象主要集中于行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构，过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。5<`WaJ
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2.公共管理范式的出现、63cr91
20世纪七八十年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来，几乎同时出现了出现了二种不同的公共管理途径：一种是公共政策学院的—政策途径，简称“P途径”另一种是商学院的---商业途径简称“B途径”。"sz
B途径强调将工具管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门的管理研究中，并仍然关注组织结构与过程。f;eF#p
P途径来自公共政策学院，它强调政治因素在管理中的作用，重视规范研究，并关心改善管理绩效，主张从经验中学习，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。]{*xJ
经过20世纪七八十年的孕育和发展，公共管理的B途径与P途径逐渐融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美国的公共管理学术研讨会在雪城大学召开，可以说是公共管理新范式诞生的象征性标记。5
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3. 公共管理范式新在何处F
凯特尔认为，公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新的途径，它既不同于它既不同于传统的公共行政学途径，也不同于政策分析中的执行研究途径，它认为公共管理途径具有以下的几个特征：}\c^$
1）拒斥公共行政学和执行研究NmU
2）一种乐观的规范研究领域o?r:
3）以顶层管理者的战略决策为焦点aT
4）通过案例研究来发展知识8K
5）为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗6
波兹曼 认为公共管理途径应具有以下的特征：]@LG<n
1）既关心战略，又关心过程M
2）在强调硬的知识的同时，关注软的知识Mv@#
3）问题焦点甚于过程焦点x@$Xr*
4）强雷主张脉络背景和经验知识kX
5）关注战略和多元组织的问题H{2y
佩里 力图阐明公共管理的理论性质，他认为公共管理提供关于公共管理者在不同场合应如何作为的有用的和实际的概括或知识。:
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雷尼 认为公共管理学应着重研究如下三个重要的问题：s$<
第一，公共组织和管理者类型之间的存在什么样的区别？J=19
第二，公共管理所要研究的政治环境指的是什么？u
第三，说公共部门的管理目标是模糊不清是什么意思？`r\F
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林恩 主要讨论公共管理所使用的新的概念框架或理论，包括代理关系，市场、等级和小集团，有限理性和认知风格，集体行动的逻辑和博弈论，组织重构，网络模式，垃圾桶模式，管理工具等等。/
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三 公共管理学的学科范围|
1.对公共管理学的三种不同理解'N
a.将公共管理学等同于公共行政学，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者fzat
b.把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源培植、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。h=?Eqs
c.将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。X\KR~$
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2.公共管理学的研究对象VQ
公 共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学 科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。或者说，公共管理学是一门研究公共组织如何有效的提供公共物品的学问。<>
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3.公共管理学的学科特征[p
第一，就研究对象与范围来说，公共管理不仅仅研究政府机关特别是行政官僚，而且把研究的范围扩大到其他政府机关和非盈利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。%99w
第二，公共管理学更具跨学科综合性的特点8qhkJe
第三，公共管理学将研究焦点由传统的公共行政学的内部取向转变为外部取向h{
第四，公共管理学也涉及大量的公共行政学所没有设计的其他主题，如公共物品，公共选择等\`SIL<
第五，公共管理学既是实证的，又是规范的(1F
第六，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上是从政府改革的实践中产生新的理论范式，反过来指导这种实践模式。.
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四 公共管理学的研究途径和方法q&N
1.研究途径F\;BB
公共管理学在其发展的不同阶段，采取了不同的研究途径或研究方法。Qg{
早期的公共行政学者主要采用制度或法理的研究途径，侧重对政府制度、机构、法规方面的研究,M
20世纪20年代公共行政学都采用了原则的研究途径，注重对一般行政管理原则的探索和概括;a
三四十年代，公共行政学推崇经验科学的研究方法|PH9
五六十年代以后广泛的运用运筹学 、系统分析、损益分析、计算机的功能方法及手段。eb{Qhv
20世纪70年代发展了“新政治经济学”WN_
80年代后被广泛应用于公共管理和公共政策领域。<c:
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2.研究方法\{Q"
a.系统分析&QpP"D
b.比较分析L'xXY0
c.实验分析*-
d.案例分析Xq
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五 实践中的公共管理Zme\^]
1.政府管理的起源与演变}F
a.原始社会就存在某种公共管理活动，但是作为一种专业职业的行政管理活动则是伴随阶级和国家的产生而出现的。kuxTp0
b.国家或政府的公共管理活动是随社会经济的发展而变化的*)@Tn[
c.19世纪末20世纪初随着资本主义的发展，西方各主要的资本主义国家相继进入发达工业社会。这一时期政府的组织机构迅速膨胀，公共管理活动加强，政府增长，公共管理活动的范围扩大，同时，在立法、行政、司法三种权利中，出现行政权力扩张的趋势，形成了行政国家。m+eyx9
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2.市场经济国家的政府管理实践dI>g){
a.在市场经济不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。jDB`^
b.由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理模式也是不同的。Yt=
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3.转型期我国公共管理的实践hjoT
（1）传统的政府管理模式的弊端v$\s
a.政企不分，政资不分v7er
b.机构臃肿，效率低下 Bu;;
c.权力过于集中v343h
d.政治民主化、科学化、制度化薄弱/
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（2）转型期政府管理面临的挑战_Zu
首先，转轨国家的市场体制不是自发形成与演化的，而是要靠政府自身的力量建立起来的(Z=LY
其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，建立与市场体制相适应的新政府管理体制H{?WJ
最后，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当大程度上依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。g|2
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（3）入世对我国政府管理提出的挑战 E?*lb
一是入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍了市场化的进程VF
二入时对政府管理的法制化提出了相当高的要求yR-R4]
三是入世对公务员素质与能力提出了更高的要求vMj
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（4）转型期我国政府管理创新*;l
温家宝对今后一段时期深化行政管理体制改革，加快政府管理创新作出的系统说明：a{,w/
第二，加快推进政府管理创新势在必行。nW5QU
第三，推进政府管理创新，关键是进一步转变政府职能。VCM
第四，推进政府运行机制创新，做到决策执行和监督的协调，j
第五，推进政府管理方式的创新，加快电子政务的建设r\
第六，实现政府管理创新要求必须建设高素质的公务员队伍。qJWg~
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第一章公共组织理论Al
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第一节公共组织概述\
一 组织与公共组织的概念n<V
组织：是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体7F8Tz
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公共组织：就是管理社会公共事物、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织也包括第三部门组织。狭义的公共组织指的就是国家机关组织。0\
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二 公共组织的构成要素Lvr.
1.组织人员     2.组织的目标8$Q
3.职能范围     4.机构设置-3A@=M
5.职位设置     6.权力与职权,N*a
7.权责划分     8.规章制度,Ly
9.团体意识     10.组织设计}
11.支持硬件    12.技术和信息4;g
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三 公共组织的类型"8[mM
1.按财务-会计标准分类P
可分为六种：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会9u:/9c
2.按公共权力标准分类E?,
（1）强制型公共组织。主要指政府部门。强制型公共组织的主要特点之一就是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事物实行强制性管理。|
（2）半强制性公共组织。在市场经济条件下，政府管理是“有限管理”即在市场失灵的一定范围内实施管理。^
（3）非强制性公共组织。这类公共组织不仅数量多，而且同时担负着重要的公共事物管理任务。这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非盈利性组织。b\XQT
3.按权威与等级结构标准分类KSqyy
（1）古典模型f}ms
古典模型的特点：evtzQj
1）组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域iZqQo|
2）对于每个组织而言，上述四个基础中必须有一个被赋予优先地位PWz'S
3）行政部门在最高层次上按主要标准组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动；%1Fw
4）行政上级仅能有限监督数量有限的直接下属，存在控制范围；_4bm
5）行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多数成员机构aLL
6）垂直领导活动与参谋活动被严格区分R
（2）官僚模型!\?C"
官僚模型的特点：mXceu5
1）基于职能专业化的劳动分工；FLYod:
2）有明确的职权等级制；$#mh
3）有与任职者和职责相关的规章制度；p
4）有处理工作的程序系统P\z*
5）人与人之间关系的非人格化Df
6）雇员的选择与提升以其技术能力为基础mwN\
（3）第三部门行政模型fH()
第三部门行政模型的特点：G
1）公共事物往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中zUp$Zx
2）在很多方面政府成为代理人政府，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力@FA)V
3）政府不可能轻而易举的监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公共利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同c$C}2
4）行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。[xx0
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第二节 公共组织的结构Yj,
一 管理层次和管理幅度9P
管理层次：指公共组织内部纵向划分的等级数。公共组织划分层次的目的在于区分工作任务和职权的轻重]
管理幅度：指一名上级管理者能有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂程度的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般也越宽。} 7
  JY5i
  管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈现反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小，管理层次越少，管理幅度越大。C=
|i2
尖 形结构：管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的金字塔，因此这种形态被称为“尖形结构”，尖形结构中管理层次分明，上级对下级控制严 格、影响力强。其优点是权力集中，分工明确，便于统一行动，但因层次多，信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被走样执行。此外，上级对下级的严 格控制，在一定程度上阻碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。|i
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扁形结构：管理层次少，管理幅度大的组织结构，其形态扁平，因此被称为扁形结构。这种结构管理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策执行面广，也较灵活。不过由于上级对下级控制不强，相对较松散，集体行动难度大。F$
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二 公共组织的一般结构形式'Yd=!
1.直线结构7Z
直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。E_OL
2.职能结构P0E*
职能结构是相关部门在水平方向上依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。wL
3.直线-职能结构6
直线-职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式，各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。j/G|
这种结构加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关部门的领导和监督，有助于决策科学化、民主化。W3R
4.矩阵结构J#P,
矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。与直线-职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。&w_
矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。/V-)W
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旁系组织：是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合的方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。与矩阵结构不同的是旁系组织在完成任务时并不与自己的本职工作完全脱离。B2G
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三 我国政府组织的结构h
1.纵向结构% "I$
也称为层次结构，它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从的关系。h^
我国的行政组织可以可分为中央与地方行政组织两大类。;.q(#^
中央即指中央人民政府一级，地方政府分为三种类型：[rz5Z
（1）两级制j
（2）三级制HB1GB
（3）四级制hU1sd0
2.横向结构B
又称为分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织或部门之间分工协作的来往关系。横向结构中各部门都有明确的工作范围和相应的权责划分，各部门之间是一种平行关系。^Mf
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行政组织的活动的复杂性也决定了仅仅按职能方式划分部门是不够的，还应结合其他方式来进行分部，主要有（1）按区域划分（2）按服务对象划分（3）按行业和产品类型划分BGm
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四 行政组织体制的基本类型<>_F
行政组织体制的类型按照不同的标准有不同的划分方法[:
1.首长制和委员制NmXp=a
依据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员制。jU^
首长制指行政组织的最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。它的优点是权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点是由于行政决策权的独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制。cxy#
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委员制指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。?z7P
它的优点是：能够集思广益，容纳多方面的意见，处世考察周全，委员相互牵制，有利于权力监督。缺点是：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间互相协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。>~Wrp
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2.层级制与职能制DH$|6Y
层级制指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。v 8W
其优点是组织系统业务相通，便于沟通领导，利于统一指挥。缺点是上级任务繁杂，往往顾此失彼，缺乏专业分工，行政首长权利集中，容易造成独断专行。WvB_D+
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职能制指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。F
优点是分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，缺点是分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。V730q
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3.集权制与分权制?zAcO
集权制是指行政权利集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。KL"b
优点是政令统一，可在行政组织系统内实行一致的标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。H-Mbn
缺点层级节制过严，下级行为带有被动性，不能因地制宜。
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分权制指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。-@!
优点是各级行政组织可以因地制宜的发挥自己的特长和优势，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。c{IY
缺点机构间协调配合难度大，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。e` xi,
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第三节 公共组织的过程与行为<
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一．组织权力及其运作VFu`B
1.权力的来源r1*
a．正式的职位GmI6#t
b．所控制的资源R~y
c．对决策前提和信息的控制&
d．居于组织的中心位置%fHQ,
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2.权力的运行,%]NA
a.自上而下的权力运行的目的是控制下属K4 5
b.自下而上的权力运行的目的是控制上级mN|p7I
c.横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门:g@5z7
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3.组织授权1u
组织授权分为外部授权和内部授权，外部授权指组织间的授权，如中央对地方的授权/!W(d
内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务。!8XZ
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二.组织冲突与协调fMVE|
1.组织冲突"_uR
当一个组织认为其他组织的行为对自己组织构成阻碍时，组织冲突便产生了。冲突主要有三种形式：?Pm^]
（1）目标与顾客的冲突。{%
（2）功能与领域的冲突*
（3）目标的冲突AX;("]
2.组织协调dj[@$
组织协调是组织运作的重要环节。也是组织管理者的基本任务之一。组织协调可分为水平协调合垂直协调两类。Y
（1）水平协调。水平协调是指组织间水平方向上的合作。h!jVL!
（2）垂直协调。垂直协调不同于水平协调，它依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调。4
（3）组织合作模型)99
组织合作模型的 主要特征是实行小团体控制；发展具有高参与性的组织文化；竞争以时间为基础，是效率的竞争；成立自我管理的团队等。hb7Nj
组织合作模型可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费，增强组织成员俄团结。3u{
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三、个体行为与组织行为aQ
1.X理论与Y理论（见孔茨管理学笔记不再重复）P
2.公共行政人员行为C
a.第一种是“成人发展模型”。\N<
b.第二种是“文化行为模型”。Z8
c.第三种是“政治行为模型”AMKA
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3.公共选择理论与组织行为
主导理论是公共选择理论或理性选择理论。公共选择理论假定组织中的个体是“人”，个体行为具有“经济人”的特征：其一，经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择；其二，经济人追求是的自身利益的最大化。%[
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第四节 公共组织环境U@
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一．公共组织的生态环境Q8L|F
公共组织的生态环境主要是指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也是包括存在于组织之外的中介环境。公共组织环境就是指公共组织身外所有能够直接或间接队组织存在与发展产生影响的因素的总和。2^nz
二、组织环境的基本构成因素U
1.政治环境5
2.经济环境=vtS
3.文化环境5:
4.技术环境?^
三、公共组织的变革与发展T92
1.公共组织生命周期_J
公共组织生命周期的发展阶段主要有四个：xE
（1）产生（创业）阶段。在这个阶段，组织规模较小，组织机构处于非规范化的状态，科层结构也不健全`6&~
（2）集体化阶段。在这个阶段，组织规模迅速扩大，组织形成了有利的管理层并提出明确的 目标方向f:w
（3）规范化阶段。在这个阶段，组织处于相对稳定状态，科曾结构国家完善，组织管理具有一整套规范化的程序1IT$-3
（4）精细阶段。在这个阶段，科层结构应有可能达到极限，管理者开始尝试改变结构以提高组织效率，组织内部进一步西细化h+
2.组织变革过程=r
组织变革不是一个自我适应的过程，而是一个有组织、有计划的过程。组织变革过程主要包括以下环节：on>
（1）对危机的感知TUpki
（2）变革方向的确定MlTlz"
（3）变革G}bdO"
20世纪90年代以来，最引人注目的公共组织变革理论当数“政府再造”论。!\
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4.组织变革趋势)
目前，关于组织变革趋势的研究主要从三个方面展开。!=AG
一是着眼于经济时代组织特征及内部个体作用的变化。典型的理论：学习型组织理论]w
二是着眼于组织结构的变化。如“无缝组织”论以及“网络组织”论、“虚拟组织”论等。e2_/
三是着眼于组织功能的变化。诸如 “政府再造论”n
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第二章   政府改革与治理4U|z
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第一节治理理论"-
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治理词源含义:可以代指任何活动的协调方式；最为最小国家的治理；作为公司的治理；作为新公共管理的治理；作为善治的治理；作为社会控制系统的治理；作为自组织网络的治理。f
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一 治理理论的研究途径qA-9e
1.政府管理的途径/Q1
这一理论将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，包括最小国家的治理，新公共管理和善治等用法。$:
新公共管理---以经济人为假设，强调顾客导向和结果导向，关注公共部门的微观经济问题c9#+
善治-------主要指合法，效率，负责，透明，开放，是规范权力的根本要求。Xt 7>I
我国学者从政府管理的角度关注治理理论。，认为治理是明确政府在现代市场经济中的角色，改革公共部门的管理，建立可预知的法律框架，健全责任制度和规范公共权利。g%0
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2.公民社会的途径*j
在 这一途径看来，治理是公民社会的自组织网络，是公民社会部门自主追求公同利益的过程中创造的秩序。自治的公民社会是共同利益的自愿结合，通过不受国家支配 的公民团体或民间组织，社会的各个部分完全可以自我建设，自我协调，自我联系，自我整合，自我满足，从而形成一个制度化的，不需要借助政府及其资源的公共 领域。-
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3.合作网络的途径dIzD]4
这一途径试图在网络管理的框架内整合上述两种研究途径。{&EMH3
一方面，它继承自组织网络的观点，将治理看作是相互依存状态下的管理，将公民社会看作是治理的主体，并用它来解释公私部门分享权力，合作治理的新型关系，从而确立了多中心的公共行动体系论。pICMfU
另一方面，它也吸收了政府管理途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义。*3v 4
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网络治理的新特征：mHu,
1）多中心的公共行动体系8V
合作网络途径认为,我们生活在一个相互依赖的环境中，没有哪个机构拥有充足的资源和知识可以独自解决所有的问题，在解决公共事物时，相互依存的行动者通过交换资源，共享知识，谈判目标采取有效地集体行动E=Ht6
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2）反思理性的复杂人-----行为假设dY
它认为公共行动者再不确定的社会条件下，不可能获得有关公共问题的所有信息，不可能拥有处理信息的完全能力，也不可能绝对理性的进行选择，但是行为者能够通过不断的对话交流信息，克服有限理性的不足，改进行为模式提高适应社会的能力。cb
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3）合作互惠的行动策略LJ
在网络治理中，每个行动者的行为都会对其他行动者的产生影响，所以行动者早考虑个人的行动策略时都会考虑其他行动者的选择。相互依赖的公共行动者由于利害关系、信息共享，更有动机和条件采取合作行动，以创造多赢博弈的机会。~[
©考研365 -- 考研　　GO}`
4）共同学习的政策过程S&UF
在合作网络途径看来，治理与统治的实质一样，都在于做出有约束力的决策，将行动者的不同偏好转化成分配价值的政策。各种主体通过对话和协商，交流信息，谈判目标，增进合作，在改善互动关系的同时达成各方都可以接受的政策方案。4>3.C
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二、网络治理的实践类型p
1.全球治理-----一般用来指为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事物的合作管理。@BMW
全球治理的特点：_t-
1）治理的主体是世界范围的公共行动者P]%@K=
2）治理的客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题Q[Z
3）治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公共事物的制度安排}G
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2.民族国家的治理alZ;
特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。通过转变和让渡职能，重新调整政府和社会，政府和市场的边界，将多中心的制度安排导入了公共产品和公共服务的生产和供给中，使政府部门与非政府部门形成紧密的相互依赖关系。[[udW
©考研365 -- 考研　　`_saEr
合作网络的三种表现形式："
1）政府间合作网络 xbVY
2）服务项目执行网络e3zB
3）公私合伙网络  a 财政补助 b特许经营权 c 公私合营企业=
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3.社区治理!
社区治理是对社区合作网络的管理。5#bx
社区提供服务的方式主要有以下几种：UH|9
1）志愿服务]imF'L
2）通过非营利组织或者私营机构来整合社区的公共服务资源IqB
3）消费者控制!wV
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四、网络治理的多重困境At|N\S
1.可治理的问题+9wE~a
并非任何社会问题都可以通过合作网络来解决，在市场和政府起不了作用的地方，合作网络也不一定能有效发挥作用。有些情况下，导入网络不仅不能解决问题，而且可能恶化问题。因此要想避免失败现象的出现，必须明确解决复杂问题，是在不完善的市场，O(F1'"
不完善的政府和不完善的网络中进行结合和选择。^cXk?r
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2.合法性问题{
主要是指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。公众的这些认知是造成二者紧张关系的直接原因。要想将政治系统的合法性和合作网络的合理性有机结合在一起，就必须改造公民文化，引导公众立足相互依赖的社会环境去认识和评判政治系统与合作网路的关系。#jP?d
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3.有效性问题^q.XY
治 理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。从需求来看，变动不居的治理环境和日益增多的社会团体产生了层出不穷的公共需求，可能向合作网络 提出不尽相同甚至是相互对立的政策主张，并强烈要求合作网络解决，从能力来看，合作网路不是全能的，其解决问题的资源总是有限的，更何况影响网络运行的因 素是多样的，因此相对于有限度的治理能力来说，治理需求的无限增长，就必然存在治理的有效性问题。2
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4.责任性问题K~\a
合作网路要想进一步发展，就必须认真构建和完善责任机制，来增强网络的责任性和回应性，可以从以下几个方面来强化：9#jpxm
第一，加强行政伦理建设，重塑职业主义精神{Hg
第二，完善公共责任制度，确保公民权利的实现wt=
第三，在合作网络中，政府也有特殊的责任定位d'
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第二节   当代西方政府改革OjCi#S
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一、当代西方政府改革的浪潮h\GN]
1.西方各国政府改革的概况及特点k_Dt
方 克定将当代西方政府改革实践分为三种类型  ：                                                                         一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大澳大利亚和新西兰在不同程度上推行新公共管理改革 A\yb
二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典实行连续或者不连续的渐进主义改革N{'T
三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革Wn< $
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2.西方各国政府改革的背景和原因L1r
首先，经济和政治因素在将改革提上议事日程中起决定性的作用Ne%
其次，经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力i
再次，新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂-B~5NE
最后，传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方新公共管理运动兴起的另一个动因xL]
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二、当代西方政府改革的主要内容及措施 kcv\8
1.政府职能的优化D
2.公共服务的市场化和社会化0a
3.分权s_
4.引入现代化管理技术r
5.人力资源管理改革^f?Ub
6.机构的重组{kc>6:
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三、治理的新模式Kr0HD;
对新公共管理的内涵，人们做出了各种不同的界定_k|%M5
1.波立特认为，新公共管理主要由20世纪发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，它强调商业管理的理论，方法、技术及模式在公共管理部门的应用.o3
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2.新公共管理有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念 各个学者对单一模式公共管理内涵的分析，诸如奥斯本和盖布勒 认为这一模式包含（十大基本原侧）P111，休斯和哈伯德 的理论分析P111-112B^2
而英国学者费利耶 则认为并不存在统一的新公共管理模式，只有各种不同类型的新公共管理模式，这四种模式及其特征分别是：Q
1}效率驱动模式To|9}
2}小型化与分权模式5A&'y!
3}追求卓越的模式[m
4]公共服务取向模式4
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3.我国学者陈振明将新公共管理归纳为八个方面：RB:{+/
1}让管理者进行管理             2}衡量业绩 (!A=
3 ) 产出控制                     4}顾客至上 mRl'PP
5 } 分散化                       6 }引入竞争机制?u2A+W
7  采用私人部门的管理方式       8 }改变管理者与政治家以及公众的关系,Z}jz
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四、对当代西方政府改革的评价iv>i
首先，人们批评新公共管理的理论基础和意识形态倾向，认为这种管理模式以公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张u/kj
其次，人们批评新公共管理改革的市场化和管理主义的总方向，说市场化取向的改革体现了改革者对市场价值和市场机制的崇拜，是一种新的市场神话，照搬私人部门的管理模式，实际是一种新泰勒主义uK
最后，人们还对新公共管理改革的各种具体（包括市场化、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等）措施提出批评。q.=yJ
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第三节转型期我国的行政体制改革X
一、历次机构改革的简要回顾 （看看即可）(yE
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二、历次机构改革的成就、经验和教训Uk7
1.处理好机构改革与其他配套改革的关系,jM
2.处理好实质理性和工具理性的关系t"
3.处理好中英政府改革与地方政府改革以及自上而下改革与自下而上改革的关系cH
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三、新一轮国务院机构改革的方案U'7_&
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四、地方政府改革的新趋势ha
首先，这几个试点城市的改革已由过去侧重于机构改革向更系统的改革转变，即向建立现代化政府管理体制和模式转变bQ8
其次，这几个试点城市的改革加大了政府体制创新和转变政府职能的力度)"[]
再次，这几个试点城市的改革思路大都提出以创建服务型政府为目标beu_e9
最后，这几个试点城市的改革思路大都重视行政管理方式的创新'SkgB

公共管理学笔记
导论   公共管理学的视野
一 公共管理及其相关概念
1.       公共管理与公共行政
公共行政：政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。
公共管理：尽管公共管理也包含了公共行政的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。所以公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任
2.       公共部门与公共物品
公共部门：是公共事物的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门已经各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门是仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。
公共物品：是具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品；与公共物品相对应的是私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。
3.       公共管理与私人管理
公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能，如计划、组织、人事预算等。但是公共管理在许多重要方面是与私人管理存在差别的，主要表现在如下几个方面：
一、公共管理与私人管理的使命不同。
二、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。
三、与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。
四、就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。
4.       治理与善治
治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。
善治是90年代后，世界银行提出的口号，它主要包括合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。
二 公共管理学范式的兴起
1.对传统公共行政学范式的批评
2.公共管理范式的出现
3. 公共管理范式新在何处
对各学派的观点做适当了解
三 公共管理学的学科范围
1.对公共管理学的三种不同理解
a.将公共管理学等同于公共行政学，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者
b.把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源培植、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。
c.将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。
2.公共管理学的研究对象
公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。或者说，公共管理学是一门研究公共组织如何有效的提供公共物品的学问。
3.公共管理学的学科特征（6点）
作简单了解
四 公共管理学的研究途径和方法
1.研究途径
公共管理学在其发展的不同阶段，采取了不同的研究途径或研究方法。
早期的公共行政学者主要采用制度或法理的研究途径，侧重对政府制度、机构、法规方面的研究
20世纪20年代公共行政学都采用了原则的研究途径，注重对一般行政管理原则的探索和概括
三四十年代，公共行政学推崇经验科学的研究方法
五六十年代以后广泛的运用运筹学、系统分析、损益分析、计算机的功能方法及手段。
20世纪70年代发展了“新政治经济学”
80年代后被广泛应用于公共管理和公共政策领域。
2.研究方法
a.系统分析
b.比较分析
c.实验分析
d.案例分析
五 实践中的公共管理
1.政府管理的起源与演变
a.原始社会就存在某种公共管理活动，但是作为一种专业职业的行政管理活动则是伴随阶级和国家的产生而出现的。
b.国家或政府的公共管理活动是随社会经济的发展而变化的
c.19世纪末20世纪初随着资本主义的发展，西方各主要的资本主义国家相继进入发达工业社会。这一时期政府的组织机构迅速膨胀，公共管理活动加强，政府增长，公共管理活动的范围扩大，同时，在立法、行政、司法三种权利中，出现行政权力扩张的趋势，形成了行政国家。
2.市场经济国家的政府管理实践
a.在市场经济不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。
b.由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理模式也是不同的。
3.转型期我国公共管理的实践
（1）传统的政府管理模式的弊端
a.政企不分，政资不分
b.机构臃肿，效率低下
c.权力过于集中
d.政治民主化、科学化、制度化薄弱
（2）转型期政府管理面临的挑战
首先，转轨国家的市场体制不是自发形成与演化的，而是要靠政府自身的力量建立起来的
其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，建立与市场体制相适应的新政府管理体制
最后，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当大程度上依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。
（3）入世对我国政府管理提出的挑战
一是入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍了市场化的进程
二入时对政府管理的法制化提出了相当高的要求
三是入世对公务员素质与能力提出了更高的要求
（4）转型期我国政府管理创新
温家宝对今后一段时期深化行政管理体制改革，加快政府管理创新作出的系统说明：
第一，   加快推进政府管理创新势在必行。
第二，   推进政府管理创新，关键是进一步转变政府职能。
第三，   推进政府运行机制创新，做到决策执行和监督的协调，
第四，   推进政府管理方式的创新，加快电子政务的建设
第五，   实现政府管理创新要求必须建设高素质的公务员队伍。
一章 公共部门的角色与职能
二章 第一节：公共部门的含义、特点和作用
公共部门提供公共服务和公共产品
在民主社会是由公共代表决定的。
范围和种类不由消费者决定，而由政府决定  
公共部门以权威为基础，与私人部门区别：合法性、强制力
政治上和政策上的供给原则：普遍性，公平的供给。
公共部门的特点：权威性；领导人经法定程序选拔或任命；具有强制力，控制，管理；公共部门具有政治性；公共部门具有非营利性；它以社会公平和发展以及实现公共利益作为它的目标。  
公共部门的作用：政治、经济、社会、文化职能。
执政党相对于在野党，主政党相对于参政党。由于领导者个人理性有限，独裁的社会代价太大。
第二节：市场失灵与政府失灵
市场失灵是由于市场缺陷而引起的资源配置无效率。
由于市场存在效率之外的非经济目标，因而市场提供公共物品无效。
有害的、无价值的东西政府必须予以禁止。市场本身有走向垄断的必然性。由于市场经济的外部性和市场自身的波动性，会导致经济的不稳定，需要政府发挥作用。同时，在分配公平问题上市场也是失效的。在《新教伦理与资本本义》中提到，看不见的手专掏穷人的腰包。
在当代，经济、政府和道德文化成为调控市场的三只手。
政府也会失灵，政府失灵表现在：
1． 政府成本过高，与价值背离   
政策制订本身的复杂性决定了政策制订的低质量。  
2． 层级制的官僚结构导致信息失灵，政府官员们往往谁给权力对谁负责。  
3． 内部性问题：评价内部人员行为的标准，决定政府的目标和效率。①预算增长；②机构膨胀；③信息转化成权力和产品。
4． 政府组织的低效率  
5． 政府缺乏激励机制
6． 政府会造成另一种分配的不公平
7． 权力寻租：它会付出道德和合法性成本
8． 政策执行的低效率地方政府的利益驱动导致制订的政策与目标不一致。委托代理也会导致逆向选择

第二章 公共组织
第一节：公共组织的概念
广义上讲，是以不以营利为目标，服务大众，提高公共利益和公共产品的组织。
狭义上讲，是行使行政权力，达到公共目标的组织。
公共组织的特点：
（1） 在价值取向上，公共组织追求的是公共利益。
（2） 公共组织活动受法律严格规范，并受法律保护。在中国，公共组织还需按照党的政策以及宪法、法律和规章办事。在第五项修炼一书中，提出了学习性组织的概念，随着社会的发展，出现了创造性组织，这可以作为第六项修炼。
（3） 公共组织权威的割裂
（4） 受到高度的公共监督。
（5） 公共组织间是相互依存的。
（6） 公共组织必须考虑政治因素。公共组织的目标具有政治性。  
（7） 公共组织大多数目标模糊，很难量化。
（8） 政府是有限政府，职能分立是有道理的。  
纵向分布的公共组织：职能按照纵向进行分工，上下级是管理和被管理，领导与被领导的关系。  
公共组织的作用：   
（1） 政治统治工具   
（2） 它是立法执行机关 一府两院   
民间谚语   
党是天上群星参北斗   
政府风风火火闯九洲  
政协是路见不平一声吼，

人大是该出手时就出手。   
（3） 提供公共物品  
（4） 公共利益的代表和维护者  
（5） 社会发展推动力的组织者  
第二节 公共组织体系
包括集权制和分权制三个方面：
（1） 上面控制决策的数量和重要性  
（2） 上级行使权力的形式
（3） 上级实际控制下级的能力，以及下级 避权力求得自身发展的迫切程度。
组织集权的动力来源于控制权力的冲动以及对经济和政治利益的追求。
彼得定律，也称寡头定律表明，公共组织有向寡头展的赵势，即走向组织集权公共组织的复
合制和单一制
集权的优点：
（1） 有利于政治控制、统一和稳定。  
（2） 政府有较强的反应能力和应变能力。  
（3） 便于集中资源，实现国家政治目标。
（4） 有效直辖市和控制。   
（5） 中央政府代表大多数人的根本利益和长远利益。
集权制的弊端  
（1） 机构宏大，这是因为此时权力过大，部门很多，成为了万能政府。  
（2） 影响效率。由于多层次信息传递，导致信息变形。  
（3） 造成不负责的精神。
（4） 不能调动地方和下级积极性  
分权制的优点
（1） 形成近点决策
（2） 能调动地方和下属积极性
（3） 加强地方和下级责任   
（4） 提高效率，能因地制宜。  
（5） 能照顾地方利益  
分权制的弊端
（1） 会出现各自为政，地方割据。
（2） 由于地方资源有限，办不了大事。
（3） 容易造成地方主义和本位主义。
二、完整制和分离制  
一元统属制：同一行政领导，同一行政组织。这一形式适用于分权制的国家。
多元制领导的公共组织：是指同一层级各部门隶属两个或以上的行政组织或领导。这一形式适用于集权制国家。
优点：独立自主，自负责任、因地制宜。
三、首长制和委员会制
首长制就是决策权、指挥权由行政首长全面把持。
委员会也叫合议制。
首长制的优点：
（1） 反馈快
（2） 成本低  
（3） 责任明确，沟通方便
（4） 纪律强，易于保密
  首长制的弊端
（1） 家长制，一言堂
（2） 易出现决策失误
（3） 滥用权力
（4） 权力寻租
委员会制的优点
（1） 民主
（2） 集思广益，博采众长
（3） 分工合作，集体负责。  
委员会制弊端（1） 责任不明，分工不清；（2） 决策慢，行动慢
（3） 缺乏统一领导。
四、层级制和机能制
机能制与委员会制联系  
（1） 专业化管理，提高效率；
（2） 有利于摆脱繁锁性工作；
（3） 扩大管理范围。
五、变革过程  
渴望达到的平衡状态 抵制力量   
当前平衡状态 平衡状态
驱动力量
解冻 变革 再冻结
侦察阶段
进入阶段   
诊断阶段  
计划阶段
行动阶段  
稳定评估
终止阶段
六、变革的策略和方法
总策略  
组织变革的三个层次  
训练程序
公共组织的结构
管理层次和幅度
影响因素：四个方面
工作性质差异程度  
工作种类相似程度
需要协调程度
业务水平和思想道德水平

第五章 公共部门的战略管理
第一节 公共部门战略管理概述
一、公共部门战略管理的含义与性质：  
1、 含义
战略管理是对组织一定时期全局性发展方向、目标、政策、任务以及资源调配做出决定的决策过程和管理艺术。  
（1）三个阶段：军事战略（孙子兵法）、企业战略、公共部门管理战略  
（2）两个途径：战略管理途径、非战略管理途径
战略管理是运用管理所有资源达成目标的艺术。与规划基本相似。战略目标一般确定未来达成的目标、目标达成的时间，分析组织当前的环境与能力，评估组织的环境，比较各种预选方案，选择一个能够达成目标的战略，围绕着该战略整合资源。
战略管理与功能管理的区别：战略管理注意达成目标的量化，强调长期目标的达成，强调组织与环境的关系；功能管理强调管理内容，也强调内部管理，强调短期目标的达成。
战略管理与战略规划的区别：战略规划是从私人部门（工商部门）开始；战略管理不是针对组织内部，必须考虑政府权威  
2、性质
（1）是对组织未来一定时期发展的愿景予以确定和描述，注重组织整体性目标
（2）具有全局性和综合性
（3）其核心任务在界定组织内外部环境的基础上，发现组织面临的危机以及寻求组织长期发展的机遇和能力
（4）是组织一项持续性和循环性的活动。
二、公共部门加强战略管理的必要性
1、经济全球化以及政治、经济发展的一体化，使得国际竞争更加激烈，环境更复杂。政府加强战略管理，提升政府适应国际竞争的能力。
国家竞争力是指一个国家创造资源的附加价值，并增进全体国民财富的能力。确定竞争力的指标有八大项224个分项
2、社会发展的速度和进程加快。
三、公共部门实施战略管理的目标  
1、服务于国家竞争力的提升：明确公共政策基本导向和政府组织角色及行为方式，为市场组织（企业）和民间组织发展、创新提供良好的秩序和政策环境。  
2、对于后发展国家来说，在全球政治、经济一体化的背景下，战略性地规划国家产业发展方向和产业结构布局，平衡地区间的差距，实现国家战略性资源配置的优先次序。
3、打破公共部门普遍存在的短期主义或“ 功能性短视”，发展管理中的全局和开放的观念，从更高的层次看待管理问题和管理目标。
第二节 公共部门战略管理的过程  
公共部门的战略管理过程是战略规划的制定、执行和评估的过程。
一、界定组织内外部的环境
界定环境是战略制定过程中十分重要的一环，其基本任务是明确组织在与外部环境的互动中，组织所处的地位和位置。
道斯矩阵是反映组织与环境之间的变量关系。
SWOT分析 T——威胁、O——机会、W——弱点、S——优势
WT：极小极小；WO：极小极大；ST：极大极小；SO：极大极大。  
二、制定战略规划
1、总战略类型'  
（1）稳定型战略：服务水平较高；
（2）增长战略：组织为提供更多的服务产品；
（3）收缩战略（外界环境变化收缩某种服务产品）；
（4）组合战略（同时实现以上两种）
2、次级战略  
（1）适应战略：防御性战略、探索性战略、分析性战略等；  
（2）竞争战略：成本领先战略、别具一格战略、专一化战略等
三、战略规划的实施  
1、 （年度目标）  
2、 制定相关的政策  
3、 对组织资源进行配置或调整  
第一阶段：单元；第二阶段：职能；第三阶段：多部门  
4、 调整组织结构，适应战略实施的需要
七要素：（麦肯锡公司）
（1）结构：成功组织可临时调整结构，以适应不同环境。
（2）战略：经常出问题
（3）系统：组织系统运转中，有正规程序与非正规程序，这些系统可压倒明确的战略。
（4）员工：人是可以持续发展、持续利用的资源。对成员要培训  
（5）风格：高层领导者采取有象征意义的行为。  
（6）专长：组织最擅长的领域。每个组织都有，战略创新给组织带来了重大影响，有时甚至丢掉了专长。   
（7）总目标：在战略管理中，要围绕总目标
5、 建立有效的激励和沟通机制
6、 及时处理由变革引起的各种冲突与矛盾
变革冲突有：权利冲突、权益冲突、观念冲突和目标冲突。
7、 将业绩与薪酬、福利措施挂钩  
8、 培育、支持组织战略发展的文化。
如：马克思•韦伯《新教、伦理与资本主义》 英、法等新教国家发展较快，韦伯认为是新教促进了文化价值观的发展。
四、战略评估 根据战略目标进行评估
评估过程是监控过程，关键是信息反馈系统，否则无法监督。反馈系统是根据目标建立起的绩效标准，判断组织、个人偏离目标的程度，然后监控  
——关键绩效区   
——战略控制点：绩效并不重要但战略整体关键，如物资。
——监测中心（信息中心）
1、设计战略评价的框架  
确立衡量战略评估的基本方法、衡量绩效、判断实际绩效与目标是否有差距、采取行动纠正偏差
2、检查战略基础  
（1）公共组织角色变化  
（2）组织在内外环境中地位是否发生变化  
（3）组织战略的优势、效果  
（4）组织战略实施后，竞争者有何变化，竞争者对战略有哪些对策，这些对策对战略有何影响  
3、度量组织战略规划实施的绩效，提供绩效评价的指标或标准（尤其是年度绩效）
4、战略方案的修正和调整，考虑权变的计划。将战略管理视为一个不断发展、在学习中演进的过程。

第六章 公共部门的绩效管理
第一节 公共部门绩效管理的性质
一、含义
1、含义
公共部门为了实现组织整合的目标，依托于一定的绩效信息和评价标准，对公共部门提供的公共产品和公共服务的效率和品质进行全方位、全过程的监督、控制的活动。
2、目的  
激励公共部门提供更有效、品质更高的物品与服务；更经济、有效地使用控制的资源，使公共部门的生存、发展更具有合法性。
新公共管理开展了政府再造工程（重塑政府）
3、绩效标准  
绩 效标准是价值、效能、权利、职能（1982年，撒切尔提出标准），认为政府除了有效能外，还要有活力。公共部门以公共利益做绩效目标，世界范围内同。不仅 是对职务结果的评估，应是对过程的监控，其本身按绩效标准进行，标准难以确定。一些学者提出公共部门与私人部门绩效有九点差异：
（1）所有权：公共部门在公众限制下运作，追求社会目标，因此绩效问题比私人部门困难，公共部门一般不可能用营利衡量，而私人部门用营利衡量。
（2）交易状态：公共部门有交易是腐败，不能处于交易状态。
（3）竞争程度：撒切尔支持政府处于竞争状态，但绝大部门不能处于竞争状态。私人部门竞争程度高。
（4）监督手段：公共部门受法律监督，负政治责任，很难用绩效评估。
（5）异质化程度：单一产品易进行绩效管理，提供多种产品难定统一的绩效标准。
（6）复杂程度：提供公共物品和服务的技术复杂性。复杂性低的易建立绩效标准。
（7）不确定性程度：手段与目标之间的关系（是因果关系的，绩效标准易确定）
（8）管理结构：结构复杂的难进行（军队、教育）
（9）自主性：自主性强的易进行绩效管理，而自主性差的不易进行绩效管理。
4、目标：经济、效益、合法性  
二、公共部门实施绩效管理的必要性
1、公众对政府组织机构庞大、人员臃肿的现象信任度下降。在公共部门实施绩效管理是满足公众的需要；
2、新公共管理要求公共部门树立成本意识、结果导向意识（绩效管理属于结果导向意识）；
3、作为一项诱因管理机制，绩效管理可以对公共部门进行有效的激励，可建立系统的考核、激励体制。
三、基本任务  
1、绩效衡量  
建立可以衡量组织目标和运行程度定性的或定量的标准。  
确定绩效指标的权重分配，这关系到绩效管理导向。
（1）建立指标需注意：
——指标必须清楚，要保持一致性。指标体系产生于目标体系，分目标一定要有联系。
——必须符合组织文化
（2）设计指标的标准：
①目标：政治成果、预算目标来进行绩效分析（普遍）
可摆脱绩效矛盾，达到统一性。  
②历史比较法：克服绩效不一致
③进行组织、单位之间的比较   
④外部比较：公共部门与私营部门比较
2、绩效评估
用衡量指标体系对组织活动进行不同层次的评价。没有设计出科学的指标体系就无法衡量。
困难：①绩效指标难确定；②实践性，指标不科学，难衡量。
（1）应将组织所有绩效以量化衡量才能评估（公共部门很难量化，评估）
（2）目标、功能相同，有地区差异的，不能以同样标准评估。
（3）如何确认与品质绩效有关的指标，在绩效评估中受到很大的限制。因为衡量一般部门要求经济、效益、效能，而衡量政府部门则要加入公平。
（4）管理与评估的成败在于绩效指标的确定
是否含盖了所有绩效
——政府投入与结果无必然结果
——公共输出难以描述，造成成本难以衡量。环境因素难预料
——输出难控制。如公务员难控制公共环境的变化，所以难负责。
——政府经常从政治上考虑进行资源分配。
3、绩效追踪
不断对组织活动的绩效水平进行跟踪和考察。
第二节 公共部门绩效管理的特点
一、目标的多样性与绩效标准的多元性
1、政治官员强调效能，认为无形则无法评估；行政官员强调顾客满意。
2、管理上，行政官员关注短期目标，封闭体系内有明确目标；而政治官员关注长期结果。
3、行政管理部门目标难以统一；而政治角度根据不同部门设计不同目标。
4、行政管理采取强制方式；政治上则采取参与的方式。
二、绩效标准之间有差距，可能引发冲突
三、某些公共物品和服务的特性由于垄断性和无法定价的限制，无法定量分析和定量测评
四、某些公共物品或服务的产出是由许多组织协力进行和完成的，很难进行个体化的服务。
第三节 公共管理的绩效指标的评价分析
一、公共服务绩效指标设立的基础与精神  
1、设立指标体现公共行政、公共管理的公共性，体现公众利益基本要求，指标反映公平、公正。
2、对公共部门生产、提供的公共物品与服务的性质进行分类和解释，通过绩效评价指标来描述不同公共物品和服务的绩效评价价值取向。
3、指标体系要兼顾定量与定性分析两个方面，有操作性能实践，保证实施。
二、评价指标
新公共行政：经济、效率、公平
新公共管理：经济、效率、公平、效能（效果）
1、经济性指标：
主要考察组织投入到特定管理项目或服务中的资源水平，它要求的是成本意识；主要是评估资源消耗量以及这种消耗是否经济合理，归根结底，是量的考察。
2、效率性指标：
指在特定的时间内，组织的各种投入与产出之间的比例关系。分为生产效率与配置效率两种类型，它关注达成效率的手段。
3、效果性指标：  
关注公共产品和服务提供是否改善或提高了社会福利的总体水平；用货币或资源消耗作为衡量标准，只能衡量那些可以量化的公共物品和公共服务。不能量化的只能进行社会效益分析。
4、公平性指标：
传统上是效益和经济的公平；新公共管理则追求经济、效益和效果的公平，关注接受服务的团体和个人是否受到了公平待遇，弱势群体的利益是否得到了保护。
公平分为五类：个人公平；行业公平；社会团体公平；机会公平；代际公平。  
公平必须以弱势群体利益最大化作为出发点。
三、绩效评估可能出现的问题：
1、缺乏客观性：忠诚、态度难以评估，参入其中，投票不成，个人好恶  
2、晕圈效应：当评价者把某一元素作为最重要因素，并以此评价，易产生晕圈效应错误。  
3、宽松或严格：评价标准宽松或严格
4、集中趋势：把所有行业评估成平均水平，因为评估过高或过低需详细报告。
5、近期行为偏见：上级对下级、或对工作人员的评估中常见的错误
6、个人偏见：组织领导对个人、单位可能有种族偏见
第四节 公共服务绩效管理的基本手段
一、目标管理   
1、概述  
不是程序，而是有体系地使问题明确，防止问题出现的方法手段，是成果（本身的）管理。
目标管理的概念来源于一战期间杜邦公司；公共部门的目标管理形成于20世纪70年代，因为政府目标多且之间矛盾，后来逐渐衰落了。
2、目标的三个任务
（1）目标真实且具体，必须有特定成果。如考察维持公共秩序的目标。
（2）目标与战略顺序，必须确定目标与战略的优先顺序。
（3）分配资源：必须考虑如何分配达到目标的必要资源，尤其是人力资源。  
3、管理的五个成果
（1）理解成果：对目标管理理解，要理解决策重复、困难、有风险，对目标定义、优先顺序设定、战略选择差异有深刻理解。目标管理不是程序。如：美国教育、国防目标管理低，因为对目标理解不一致。
（2）自觉与自主 组织内部人员有责任感和自觉性，管理者和专业人员有自主性
（3）人事观念与人事政策的改变 人力资源的重新分配
（4）组织结构的变革 引进目标管理体系必须研究本组织结构、结构不是政策，是工具。
（5）行动决定 引进目标管理最重要的是政策决定，目前是风险性决定。
4、确定目标
依照上级目标或上级下达的任务和上级、党、同级立法机关要求而制定的；组织内部确定的。
确定目标的要求：（1）突出重点；（2）原则性与灵活性结合；（3）具有挑战性和可行性；（4）定量化和具体化；（5）指令性与自主化。
5、目标分解
（1）纵向分解：各个层级
（2）横向分解：各个部门
目标分解是明确责任的前提，是实现总目标的基础。
要有目标分解图，确立目标和责任，层层分解到每个人。
目标管理必须是分权管理。
授权是完成责任目标的必要条件，授权可近距离控制指标的实现。  
6、目标实施  
目标实施是目标实现的过程。
一般的控制是这样的：（1）建立控制标准；（2）三种形式：自我控制、逐级控制、关键点控制，目标管理最重要的是自我控制，要求个人对目标实现程度自我检查、自我分析。
7、成果评价  
在整个目标管理体系中要有成果评价标准，内容如下：（1）目标达成度（定量和定性）；（2）协作情况；（3）进度的均衡性（对层级）；（4）对策的有效性。
二、标杆管理
20世纪40年代出现；从20世纪70年代起，将标杆应用到管理中。
1、标杆管理的含义
（1）含义：寻求卓越表现所需要的最佳精英方法、创新观念及高效率的操作程序的一套系统工程。
标杆管理是寻求并采用一套最佳的方法。
（2）目的：提升政府的竞争力，加强政府的回应性。  
2、成功的标杆管理方案有利于组织成员对下一个目标达成共识。需要达成共识的内容有：
（1）什么是组织最重要的产品、服务以及工作目标；
（2）所有与我们组织从事同样工作的单位，大家公认的绩效标准是什么；
（3）建立所需要的标杆标准，要知道其在该领域内最佳的标准；  
（4）用来确认与比较的标准和成绩是什么。标杆管理不是绩效评估，而是为组织确定更高的标准。
3、标杆管理的程序
（1）决定标杆的参照物；
（2）确定比较的对象；  
（3）搜集相关资料；
（4）决定组织目前的绩效落差；
（5）与下属工作人员进行沟通；
（6）采取绩效评估活动；
（7）重新审定标杆。

第七章 公共管理的新策略  
第一节 公共服务的民营化
一、概述
1、 概念：民营化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。
民营化的出现是由于公众对公共服务的需求很大，而政府能力有限，主要是提取公共资源的能力有限。面临这种越来越多的需求，政府做出的第三种选择。
政府资源的稀缺主要是财政稀缺和职位稀缺。
政府为提高自身的能力，有两种方法：（1）内向化——进行改革、实施组织变革；（2）外向化——借助外部力量和外部资源来提供公共服务，如民营化。
      
奥斯特洛姆教授关于将政府民营化的七点公共目的：（1）保护人们的生命、财产及应享有的权利；（2）确保资源不匮乏；（3）辅导、辅助弱势群体； （4）加强经济稳定增长和均衡的趋势；（5）提高整体生活品质和个人成功发展的机会；（6）保护自然资源；（7）促进科学技术发展，提高人们生活质量。
四种功能：（1）服务性功能；（2）管制性功能；（3）经济性功能；（4）分配性功能。
公共服务的民营化既包括公共事业民营化，也包括公共事务的民营化。
公共服务的民营化包括：契约外包、共同生产、业务分担  
2、公共服务民营化的目的
（1）利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；
（2）针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。
3、理论基础  
布坎南（政治、经济、公共行政）
认为政府会有不好的决策或有执行不利的决策，（1）研究当前政府干预失效（灵）；（2）短视。
政府失灵是垄断造成的，而民营化意味着某种程度的再市场化。  
二、民营化的类型  
1、撤资：将公营事业或资产移转到民间，即由官办转为民办。
采取的方式有：无偿转移、清理结算、出售
2、委托：政府部门将部分或全部财货与服务的生产活动委托给私营部门，政府进行监督。
委托有五种形式：（1）签约外包；（2）特许权（政府保留价格核准权）；（3）补助（对核定企业予以资助）；（4）抵用券（由政府核发给有资格使用的民众）；（5）强制（政府以命令的方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业保险金）。
3、替代：民众需求得不到满足，私营部门替代政府提供某种生产或服务  
替代的方式有：功能不足的替代；退离的替代（公共部门缩减规模）；放松管制的替代（允许私营企业对垄断市场的行业竞争）。
三、公共服务民营化的优点
1、降低成本（平均降低25%-30%）
2、提高服务质量
3、增加选择服务的机会
4、可充分调动民间资源，有利于国家发展
四、公共服务民营化的问题
1、 易产生公共责任
2、 易产生特权与贪污
3、 易出现公共服务的不公规避取巧
5、 管理问题（政府部门对私营企业没有有效监督）
五、深思下述问题：
1、民营化是否会成为财团化？  
2、民营化是人民拥有还是被动参与？
3、民营化是否表现对政府再造有信心？
4、民营化是多元价值观，还是效率至上？  
5、民营化是促进政府工作还是挫伤其工作积极性？
6、民营化是公共服务的衰退还是扩大？  
7、民营化是策略还是海市蜃楼？  
8、民营化是否有学术观点？
第二节 非营利组织的发展
一、概念及特点  
1、概念
非营利组织设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得分配，由自愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织或团体。
2、特点
（1）组织性
（2）非政府性
（3）非营利性
（4）自治性
（5）志愿性
（6）非政治性
（7）非宗教性
二、非营利组织在提供公共服务当中的作用
1、可以弥补市场失灵，帮助政府有效提供公共服务，在社会福利方面发挥更大作用
2、有灵活性，服务具有很大的奉献精神、民主社会的基本价值，可以维护良好的公共价值观。
其效率主要表现在：满足公共服务对它的评价。（1）公共行政与管理外延的扩大；（2）重视公共价值观；（3）必须在政府的监督和引导下才能实现公共服务。
三、非营利组织的缺陷
1、提供公共服务受到限制
在涉及运用公共权力的方面，其提供的服务能力受到限制。
2、资源有限，公益不足
表现有三点：（1）公益的特殊性；（2）公益的父权性；（3）公益的业余性。
3、非营利组织发展中的困境
（1）任务困境；（2）财务困境；（3）权力困境；（4）效能困境；（5）治理困境
四、政府对非营利组织的作用
1、补助（主要是经济补助）
2、减免税收
3、可以把一些公共事务委托给非营利组织
4、政府制定非营利组织管理的法律、法规，规范、限制非营利组织
第三节 公共部门的全面质量管理
一、全面质量管理的内涵
1、 含义
全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法。
2、内涵
（1）全面质量管理是对质量进行的全面管理
（2）全面质量管理是对全过程的管理
（3）全面质量管理是全员参与的管理
（4）全面质量管理是对成果的管理
（5）全面质量管理以人为中心、以顾客为导向
（6）全面质量管理是新管理
（7）全面质量管理是新理念
二、全面质量管理的特征
1、质量第一  
2、顾客导向
3、预防式管理
4、大家受益
三、政府全面质量管理的标准
1、可靠性
2、回应性（及时）  
3、能力
4、服务通道  
5、服务礼貌  
6、沟通
7、可信度
8、安全感
9、善解人意
10、服务有形性。[/]

※ 编辑：zjzjzj87 于2009-2-15 22:47 编辑本文

yp12345

想看看啊

weigine

这个和另一个帖子里的不一样？

baihe929186

什么样的笔记，可以看看吗

tcwye

谢谢共享啊