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陈振明 公共管理学笔记公共管理学笔记
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导论 公共管理学的视野
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一 公共管理及其相关概念
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1. 公共管理与公共行政
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公共行政：政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。
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公共管理：尽管公共管理也包含了公共行政的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。所以公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任
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2. 公共部门与公共物品
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公共部门：是公共事物的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门已经各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门是仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。
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公共物品：是具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品；与公共物品相对应的是私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。
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3. 公共管理与私人管理
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公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能，如计划、组织、人事预算等。但是公共管理在许多重要方面是与私人管理存在差别的，主要表现在如下几个方面：
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一、 公共管理与私人管理的使命不同。
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二、 与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。
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三、 与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。
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四、 就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。
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4. 治理与善治
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治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。
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善治是90年代后，世界银行提出的口号，它主要包括合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。
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二 公共管理学范式的兴起
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该领域发生了三次重大的范式转变，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学
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1.对传统公共行政学范式的批评
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无论是政策分析途径还是公共管理途径，都可以看作是对传统的公共行政学途径的过时或者失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。在20世纪二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的传统公共行政学范式是建立在科层制理论和政治---行政二分法的基础上的，它将自己的研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构，过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。
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2.公共管理范式的出现、
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20世纪七八十年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来，几乎同时出现了出现了二种不同的公共管理途径：一种是公共政策学院的—政策途径，简称“p途径”另一种是商学院的---商业途径简称“b途径”。
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B途径强调将工具管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门的管理研究中，并仍然关注组织结构与过程。
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P途径来自公共政策学院，它强调政治因素在管理中的作用，重视规范研究，并关心改善管理绩效，主张从经验中学习，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。
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经过20世纪七八十年的孕育和发展，公共管理的B途径与P途径逐渐融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美国的公共管理学术研讨会在雪城大学召开，可以说是公共管理新范式诞生的象征性标记。
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3. 公共管理范式新在何处
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凯特尔认为，公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新的途径，它既不同于它既不同于传统的公共行政学途径，也不同于政策分析中的执行研究途径，它认为公共管理途径具有以下的几个特征：
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1）拒斥公共行政学和执行研究
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2）一种乐观的规范研究领域
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3）以顶层管理者的战略决策为焦点
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4）通过案例研究来发展知识
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5）为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗
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波兹曼 认为公共管理途径应具有以下的特征：
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1） 既关心战略，又关心过程
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2） 在强调硬的知识的同时，关注软的知识
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3） 问题焦点甚于过程焦点
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4） 强雷主张脉络背景和经验知识
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5） 关注战略和多元组织的问题
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佩里 力图阐明公共管理的理论性质，他认为公共管理提供关于公共管理者在不同场合应如何作为的有用的和实际的概括或知识。
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雷尼 认为公共管理学应着重研究如下三个重要的问题：
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第一， 公共组织和管理者类型之间的存在什么样的区别？
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第二， 公共管理所要研究的政治环境指的是什么？
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第三， 说公共部门的管理目标是模糊不清是什么意思？
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林恩 主要讨论公共管理所使用的新的概念框架或理论，包括代理关系，市场、等级和小集团，有限理性和认知风格，集体行动的逻辑和博弈论，组织重构，网络模式，垃圾桶模式，管理工具等等。
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三 公共管理学的学科范围
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1.对公共管理学的三种不同理解
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a.将公共管理学等同于公共行政学，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者
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b.把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源培植、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。
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c.将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。
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2.公共管理学的研究对象
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公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。或者说，公共管理学是一门研究公共组织如何有效的提供公共物品的学问。
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3.公共管理学的学科特征
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第一，就研究对象与范围来说，公共管理不仅仅研究政府机关特别是行政官僚，而且把研究的范围扩大到其他政府机关和非盈利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。
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第二，公共管理学更具跨学科综合性的特点
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第三，公共管理学将研究焦点由传统的公共行政学的内部取向转变为外部取向
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第四，公共管理学也涉及大量的公共行政学所没有设计的其他主题，如公共物品，公共选择等
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第五，公共管理学既是实证的，又是规范的
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第六，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上是从政府改革的实践中产生新的理论范式，反过来指导这种实践模式。
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四 公共管理学的研究途径和方法
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1.研究途径
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公共管理学在其发展的不同阶段，采取了不同的研究途径或研究方法。
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早期的公共行政学者主要采用制度或法理的研究途径，侧重对政府制度、机构、法规方面的研究
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20世纪20年代公共行政学都采用了原则的研究途径，注重对一般行政管理原则的探索和概括
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三四十年代，公共行政学推崇经验科学的研究方法
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五六十年代以后广泛的运用运筹学 、系统分析、损益分析、计算机的功能方法及手段。
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20世纪70年代发展了“新政治经济学”
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80年代后被广泛应用于公共管理和公共政策领域。
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2.研究方法
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a.系统分析
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b.比较分析
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c.实验分析
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d.案例分析
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五 实践中的公共管理
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1.政府管理的起源与演变
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a.原始社会就存在某种公共管理活动，但是作为一种专业职业的行政管理活动则是伴随阶级和国家的产生而出现的。
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b.国家或政府的公共管理活动是随社会经济的发展而变化的
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c.19世纪末20世纪初随着资本主义的发展，西方各主要的资本主义国家相继进入发达工业社会。这一时期政府的组织机构迅速膨胀，公共管理活动加强，政府增长，公共管理活动的范围扩大，同时，在立法、行政、司法三种权利中，出现行政权力扩张的趋势，形成了行政国家。
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2.市场经济国家的政府管理实践
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a.在市场经济不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。
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b.由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理模式也是不同的。
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3.转型期我国公共管理的实践
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（1）传统的政府管理模式的弊端
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a.政企不分，政资不分
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b.机构臃肿，效率低下
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c.权力过于集中
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d.政治民主化、科学化、制度化薄弱
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（2）转型期政府管理面临的挑战
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首先，转轨国家的市场体制不是自发形成与演化的，而是要靠政府自身的力量建立起来的
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其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，建立与市场体制相适应的新政府管理体制
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最后，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当大程度上依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。
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（3）入世对我国政府管理提出的挑战
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一是入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍了市场化的进程
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二入时对政府管理的法制化提出了相当高的要求
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三是入世对公务员素质与能力提出了更高的要求
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（4）转型期我国政府管理创新
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温家宝对今后一段时期深化行政管理体制改革，加快政府管理创新作出的系统说明：
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第二， 加快推进政府管理创新势在必行。
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第三， 推进政府管理创新，关键是进一步转变政府职能。
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第四， 推进政府运行机制创新，做到决策执行和监督的协调，
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第五， 推进政府管理方式的创新，加快电子政务的建设
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第六， 实现政府管理创新要求必须建设高素质的公务员队伍。
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[[i] 本帖最后由 天气不错234 于 2008-5-15 09:32 编辑 [/i]]
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