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黎民版行政管理学部分笔记，可下载下篇 公共管理学前沿
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第八章 公共管理中的政府角色
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第一节 政府的性质与作用
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一、政府的涵义与性质
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政府的涵义与性质可概括为：政府是按政治程序设立的行政机构；政府活动的目的具有公共性；在各个市场主体的职能分工中，政府主要负责提供公共产品或服务，执行公共政策；政府能力是有限的，如果政府介入经济社会生活的范围过宽、过深，容易产生许多消极作用；政府权力具有垄断性，权力的行使具有强制性；政府主体通常指中央与地方行政机关、行政首长和政府普通公务员。（狭义的政府）
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二、政府的职能与职权
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（一）政府的职能（政府职能是指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能。）
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（二）政府的职权（中央政府与地方政府的职权）P209
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三、政府职能的有限性
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政府职能的有限性也称为政府职能的限度，包括能力限度、效率限度与合法限度。
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有限政府的实质是追求强力政府和高效行政。“有限行政”提出的理论基点是政府失败、市场失灵和公民社会自主发展。政府行为无限制会产生以下弊端：第一，成本和收入之间的分离，即政府行政的非市场活动的一个明显趋势是成本不断增加，常出现额外成本，导致产出超出需要。第二，“内在性”影响组织目标。由于组织动力来自内部，它使政府组织偏向于内部成员收益的最大化，并导致预算增加和目标被置换。第三，派生的“外在性”。政府在试图减少市场缺陷而干预经济的时候，往往产生无法预料的副作用。第四，分配不公形成特权。政府试图通过重新分配以克服市场带来的不平等，但重新分配为不公正和滥用职权提供了机会，容易造成新的收入、权力方面的分配不公。
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第二节 政府与市场的关系
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一、政府与市场的区别
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（一）运行的目的
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政府运行的目的主要是提供公共物品和服务。市场运行的基础是交换，市场交换是配置资源的有效途径。市场交换的目的是互利。交换的前提是拥有持有物的所有权。
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（二）运行方式及特点
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政府的运行方式主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性、非营利性、层次性和时滞性等特点。
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市场行为包括市场主体者行为和市场机制。市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易更新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则。
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（三）运行的结果
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政府运行的结果可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；市场运行的结果也有两种情况：一种是在交换中每个人追求最大利益，资源得以有效配置，结果自然形成协调的社会秩序；一种是在交换中每个人追求最大利益，损害了社会整体利益，经济的剧烈波动引起社会秩序的混乱。
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（四）担负的职能
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1、政府担负的职能（最主要职能是提供公共物品）
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（1）为市场交换界定产权，并为其确定交易规则，为市场主体最大限度地降低交易成本创造条件。
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（2）政府应该具有监督约束经济主体的功能。
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（3）政府应该具有维护社会正义的功能。
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（4）政府应该具有宏观调控的功能。
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2、市场担负的职能
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（1）有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。
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（2）传递生产者、消费者所需的价格信息，以减少当事人行为决策时的不确定性，提高经济活动的效率。
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（3）微观调整、优化经济结构。
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（4）参与部分公共物品与服务的提供。
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二、政府与市场的联系
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三、政府与市场关系中的问题
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正确的市场与政府关系，既要强调市场的充分发展，也要强调政府功能的合理发挥，前者是基础，后者是补充，并且要合理把握好如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡。现实而合理的政府与市场间的关系应是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，以政府的干预之长弥补市场调节之短，同时又以市场调节之长来克服政府干预之短，从而实现市场调节和政府干预二元机制的最优组合。
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四、规范政府与市场关系的措施
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（一）重视发挥市场的功能
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在处理政府与市场关系中，应充分认识和发挥市场的功能，真正让市场机制在资源配置和收入分配中起基础性调节作用。
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（二）正确认识市场失灵
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正确认识市场的失灵，有助于在充分发挥市场职能作用的同时，正确把握政府调节的范围和力度，合理有效地发挥政府作用，有针对性地矫正、完善、弥补市场的不足与缺陷，构建市场机制与政府机制互补的“二元调节机制”。
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（三）减少政府失灵
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从我国的现实出发，要规范我国政府与市场关系，在经济上，当前亟须采取以下措施：
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1、 尽快培育和发展市场体系。建立健全市场体系，尽快培育企业、非营利组织等市场主体，并建立与市场相配套的政策体系。规范化、法制化是市场运行的必要条件，也是市场走向成熟的标志。
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2、 解决市场分割问题。只有统一的市场，劳动力、资金、商品和信息才能自由流动，资源才能得到有效配置。
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3、主动促进国内市场与国际市场接轨。我国要充分利用加入WTO带来的契机，主动参与国际市场，充分利用国外资源。
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第三节 政府与企业的关系
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一、政府与企业的差别
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（一）组织性质
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政府成立是基于公共利益的需要，是社会公共利益的代表，它运行的基础是拥有合法合理的公共管理权力，政府权力具有垄断性，权力的行使具有强制性。
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市场经济中的企业是组织生产、配置资源的基本经济单位，最大限度地追求利润是其基本的价值取向，其行为具有独立自主性，自负盈亏性，市场导向性等特征。
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（二）运行的目的
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政府管理的目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益；而企业主要是通过生产和销售产品或服务，达到营利的目的。
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（三）管理的限制因素
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政府的运行过程受到法律的限制；对于企业管理，法律仅仅是一种外部制约因素，企业管理的主要影响因素是经济气候。
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（四）物质基础
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政府管理所需要的各种物质资源主要来源于税收，有时候也来源于发行债券，其耗费的资源也是公共的。企业管理耗费是各种物质资源主要来源于企业投资的回报，来源于企业所获取的利润。
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（五）管理人员
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政府主要管理人员是选举或任命产生的，选拔政府管理人员在很大程度上要依赖于他的政治才能和政治倾向性。在企业管理中，管理人员一般根据能力聘用。
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（六）绩效评估
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政府管理的绩效评估偏重于社会效益，企业管理的绩效评估则强调经济效益。
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（七）擅长的任务
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政府擅长的任务：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业的连续性和稳定性，加强社会凝聚力。企业擅长的任务：执行复杂的任务，模仿其他组织的成功做法，提供需要迅速适应变化的服务产品，提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。
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二、政府与企业的联系（企业与政府相互作用）
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（一）政府规制型——美英模式
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1、充分鼓励自由竞争
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2、主要用财政和货币政策来调控市场
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3、不制定政府经济计划和系统的产业政策
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4、对企业依法实行必要而严格的管制
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（二）政府引导型——欧洲模式（以德法、瑞典等北欧国家为代表）
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1、自由竞争与政府控制并存
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2、经济杠杆与政府引导并用
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3、经济增长与社会福利并重
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（三）政府主导型——东亚模式（以日本、韩国、新加坡为代表）
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1、政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则
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2、利用利益机制诱导企业的行为
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3、利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展
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4、通过行政指导来说服企业服从政府的意图
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三、我国政府与企业关系中的问题
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（一）产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约
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（二）以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预
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（三）大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖
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（四）传统的企业人事制度是政企不分的脐带
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（五）片面的政企分开论使政府放松了对政府的监督
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四、改善我国政企关系的措施
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新的政企关系必须达到这样一些目标：建立权威、精干、有为、廉洁的有效政府，建立独立、自主、守法、创新的活跃企业，政府对企业实施监督与方、裁决有法、执行有力、协调有度的严格管制，并且建立完善的养老、医疗、事故保险制度，为此可采取以下措施：
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（一）建立产权清晰、权责明确的内外约束机制
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（二）加强对国有企业经理的管理
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（三）重塑政府的政绩考核指标
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（四）政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境
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